耕保立法关注点

构建新时代耕地保护制度体系，要加强系统、依法、综合治理，坚持保护优先、问题导向、系统思维、提高效率原则，统筹耕地开发、利用、保护、管理全部过程，涵盖数量、质量与生态三类要素。同时，面向管理者、所有者、承包户、经营者四类主体，强化约束与激励两种机制，推进耕地治理体系和治理能力现代化，降低制度运行成本、提高制度执行效率。

创新耕地保护制度体系，要遵循整体把握、系统谋划、科学设计等要求。内容上，既关注耕地数量和布局，也注重耕地质量和生态；主体上，既发挥政府责任与主导作用，也要调动基层治理能动性；机制上，既让法律和行政硬约束更有力，也让产权和经济软激励更有效；路径上，既继承改革开放以来的成功经验，也结合时代创新理念与政策工具；视角上，既从国情出发，也借鉴国际经验。

基于此，笔者建议耕地保护立法关注以下几点：

一要强化耕地保护在国土空间规划中的法律地位。明确耕地保护红线在国土空间规划中应优先划定，落实耕保优先要求；强调耕地布局动态优化，协调堵疏关系。

二要明确耕地非粮化管控法律措施。依据不同利用方式对耕地质量与粮食生产的影响，制定耕地非粮化判断标准，重点瞄准对破坏耕地质量行为的分类管控。

三要确立耕地质量保护与生态修复制度。在数量保护责任目标考核基础上，强化质量保护目标考核。完善耕地质量评价技术标准与规范，明确耕地生态修复国家投入与社会资本参与机制。

四要构建耕地保护补偿制度。建立国家对地区的非定向补偿，明确粮食主销区与主产区依据常住人口与耕地状况等进行定向补偿。完善地力保护补偿制度，支持地方和农民以协议方式对耕地进行特殊保护。

五要完善耕地保护全员参与机制。推广田长制，健全耕保网格化管理机制。充分地发挥乡镇（街道）、农村社区和集体经济组织的作用，调动基层保护耕地的积极性。

六要完善耕地保护法律责任制度。明确各级党委、政府及行政部门（人员）的耕保责任，明确耕地所有者、承包户、经营者保护耕地的义务，明确非法占用耕地、污染、损害耕地质量和生态的法律责任，强化追责问责。

（作者系南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员）